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新西兰:行政改革的“世界领袖”

收录于: 2013-08-16  贡献者: 《支点》  浏览量: 约1525次
  核心提示:20世纪80年代中期,历经十年对国有企业、政府机构和公用财政管理大刀阔斧的整治和改革,扭转了“福利国家”新西兰的经济颓势,也使这个“骑在羊背上的国家” 又多了一个荣誉——“行政改革的典范”。
 
  刘军(媒体人)
 
  20世纪70年代末80年代初,与市场化的经济改革相呼应的行政改革运动席卷全球。这股始于欧美的改革之风吹进南太平洋上的一个岛国,让这个国土面积与日本大致相当的国家一时闻名世界,这个岛国便是新西兰。
 
  新西兰行政改革,始于20世纪80年代中期,以长达十年之久,对国有企业、政府机构和公用财政管理等方面进行了大刀阔斧的整治,一扫本国行政机构膨大、经济低迷不景气的颓势,从而实现了经济增长率高于美国、通货膨胀率低于德国和法国、失业率低于荷兰的目标。
 
  有人评论, 新西兰作为改革试验室和政策创新者,取得了多数改革的成功,“它对经济的管理、改革计划的激进性和内在一致性赢得了全世界的赞佩和关注” 。从此,这个“骑在羊背上的国家”又多了一个荣誉——“行政改革的典范”。
 
  深化行政体制改革是我国深化改革的重要环节。吸收和借鉴新西兰行之有效的公共管理改革经验,取人之长、补己之短,有利于推进我国行政体制改革的步伐。
 
  “福利国家”的危机
 
  新西兰是西南太平洋的一个岛屿国家,面积26.8万平方公里,由两个主岛和若干小岛组成。一千多年以前,太平洋群岛的毛利人乘坐七条大独木舟扬帆渡海来到这里,把这片富饶的土地叫做“白云升起的地方”。1907年新西兰成为英国的自治领地,1947年获得完全独立成为主权国家。
 
  三分之二适宜农牧的土地,加上温和的热带海洋性气候,带动了当地畜牧业的发展。新西兰人均拥有羊40只、牛3头,居世界第1位,是一个羊比人多的国度,也因此成为世界最大的肉及乳制品输出国,被称作“畜牧之国”、“牧羊之国”。
 
  凭借畜牧业优势,以农牧业产品为原料的出口值将近占新西兰总出口值的一半。作为英联邦的重要成员,新西兰在当时有几乎一半的贸易收入都来自于这个“独占性”的贸易伙伴。在战后50-60年代,新西兰对外经济迅速发展,人均国民生产总值一度名列世界第三,仅次于瑞士和美国,成为发达国家之一。
 
  新西兰最令世界瞩目的不仅仅在于其发达的畜牧业,还在于完善的福利制度。有人说,新西兰人的“生老病死全被国家包了”,这一点都不夸张。二战结束以来,新西兰政府推行“高开支、高福利”政策,全面垄断公共服务供给,这种“全面福利型国家”的状态,保证了新西兰战后很长一段时间内经济的快速发展和社会的稳定。绝大多数新西兰人也顺理成章地接受一切福利待遇,以为这是他们生来就有的权利。
 
  好景不长,20世纪70年代以后,新西兰经济急转直下。先是1973年和1974年两次石油危机带来的价格剧升对其经济造成巨大压力,继而英国1973年加入了欧洲经济共同体,使外向型的新西兰经济失去了传统的农牧产品出口市场,其他国家的贸易限制令其出口雪上加霜。
 
  在国内,新西兰同样迎来了传统“高开支”福利制度危机,失业率攀升,政府财政入不敷出,财政赤字扶摇直上。
 
  外部环境的变迁以及内部危机的双重压力,使得新西兰的人均GDP从20世纪50年代的世界第3跌至1984年的第21位,失业率也从60、70年代的近乎零攀升到5. 4%,对外债务比1974年增加了18倍,国家预算超过国内生产总值的40%。1975-1985年经济平均增长率下降为1.79%,成为工业化国家中增长最慢的一个。
 
  半个世纪以来,新西兰人都寄希望于政府提供良好的教育、广泛的保障系统,希望政府重视工业发展水平和农产品出口市场,来保障他们的福利水平。然而,70年代的高通货膨胀和高失业率的困扰,迫使新西兰人不得不放弃这些想法,重新规划他们的经济发展模式。
 
  国企改革首当其冲
 
  英国加入欧洲共同体让依赖出口的新西兰经济遭受重创,不过,此时的大英帝国也得了一场“难以治愈的英国病”。直到1979年撒切尔夫人上台后,带领英国保守党政府进行了一场西欧最激进的私有化改革,才让英国再度崛起。
 
  撒切尔夫人领导的这场创造“英国奇迹”的改革运动,可以说是全球性行政改革的先驱,不仅席卷全英,还波及全球,这自然对同为英联邦成员的新西兰产生了积极的示范效应。
 
  1984年,由戴维·朗伊领导的新西兰工党政府上台,发现国家经济状况糟糕至极,于是开始在公共部门进行“激进的重组”,首当其冲的便是国有企业改革。
 
  改革之前,新西兰政府对国有企业实行的是中央集权管理,参与了60%的国民经济活动,几乎所有大型投资项目均由政府出资,包括国内一些最大的银行、最大的汽车保险(放心保)公司、整个电信产业等,大量的公共补贴、高额关税和进口控制措施保护着新西兰的国内企业,市场受到大量管制。
 
  在新西兰经济迅速发展的50、60年代,国有企业除少数工业部门,如制造业、加工业追求商业盈利外,其他国有企业部门,几乎都靠政府补贴过日子。由于政府运作的企业管理水平欠佳、生产效率低下以及投资决策质量不高,改革前的20年中,政府向这些领域共投资50亿新元,却对财政毫无补益。
 
  70年代后,新西兰经济急剧衰退,国家财政负担日益加重,政府净债务占GDP的比例由1976年的9%上升到1985年的41%。政企不分的弊端渐渐暴露出来,不少企业陷入困境之中。
 
  把公共事业机构分离出来
 
  当原有的国家干预福利社会的道路走不下去的时候,新西兰政府选择“放松管制、退出介入”。国有企业改革是新西兰十年经济整顿的一个重要组成部分,也是新西兰政府最艰难的一步改革,其基本上遵循的是“先公司化,后私有化”的思路。
 
  1986年,工党政府对政府机构开始了大刀阔斧的改革,出台了国有企业公司化、私有化改革的《国有企业法》,把一些政府公共事业机构从政府中分离出来,组成国有持股公司。这些公司以赢利为目的,不再享有各种保护和特权,按私人企业的经营原则在市场上公平竞争。
 
  《国有企业法》规定,财政部和国有企业部是国有企业的法定持股人,企业由这两个部共同任命的董事会负责。企业的具体经营管理则由董事会任命的总经理承担,政府不干预企业的事务。
 
  国有企业每年除了同私营企业一样照章纳税外,还要向股东即政府交纳股息。企业自行负责资本的再投入和产出,政府不给予任何担保或信贷支持。如果企业由于经营管理不善出现严重亏损,政府可以将其关闭或出售给私人,政府不对企业的债务承担义务。
 
  虽然公司化的国企以赢利为目的,但《国有企业法》规定,国企要承担一定的社会责任,这一点决定了其不同于一般商业机构的性质。例如,新西兰航空管理公司把大量的赢利用于更新设备,向用户提供优质服务,缩短了飞行时间,从而使各家航空公司节省大量的费用。同时,它在赢利连续增加的情况下,不断降低收费,用利润补贴用户。
 
  1987年4月,有“再造之父”之称的新西兰财政部长罗格·道格拉斯力排万难,在原有的5家国有企业的基础上,又改造了9家国有企业,涉及铁路、电力、林业、邮政、电讯和银行等关键经济领域。
 
  公司化改革将私营部门的管理方法及竞争机制引入到国有企业之中,使其获得了活力,提高了效率,也带来了惊人的成效。五年后,国有企业收入增加了15%,利润翻了4倍。仅以首批改革的煤炭公司、电力公司、林业公司、邮政公司、铁路公司和电讯公司为例,1987年这六家公司初建时,共有职工6.6万多人,几乎没有任何赢利。而三年之后,职工总数减少到4万人,而总利润却达到了19亿多新元。
 
  国有企业商业化模式,扩大了企业的自主经营权,使企业变成了精干的高效率的机构或经济实体。
 
  私企能办的就让私企办
 
  财政困难是新西兰行政改革的主要动因。预算赤字、收支赤字和结构性失衡使新西兰面临严重的财政危机,在国有企业公司化之后,私有化改革成为重点,新西兰政府坚持“凡是私人企业能够办成的事情,就让国有企业退出来”。
 
  回顾历史,私有化的概念已经出现很长一段时间。在古希腊,政府几乎将所有资产以合约的形式签给私人业主。在现代,西方国家所讲的私有化,并不仅仅是将全部资产出售给私人这么简单,私有化的形式包括国企引入私人企业管理机制、实行国家控股并向社会发行股票、国有资产由私人承包并经营等等。
 
  新西兰的私有化改造,是将一部分国有企业,其中既有盈利的企业,又有亏损的企业,通过发行股票向全社会出售。在选定投标者时,一般通过拍卖方式,卖给出价最高的投标人,而不是只单纯出售国有企业股票。
 
  第一个部分私有化的国有企业是新西兰银行,1987年将其两亿新股的一半卖给了布赖尔利投资公司,另一半公开出售给公众。第一个完全私有化的企业是新西兰钢铁公司,其中89%的股份卖给了Equiticorp公司,但这家公司没多久就破产了。
 
  截至1994年底,新西兰政府先后向私人出售了铁路公司、电讯公司、航空公司、新西兰银行和国家保险公司等20多家国有企业,总价值达130亿新元。购买者大多是美、英、加、澳等国的公司。私有化所得到的资金大部分用于偿还政府所欠的公共债务。
 
  私有化减轻了政府的债务负担,也使公司的经营状况得到了改善,提高了经济效益。改革前,国有资产增加值占GDP的12%,投资占国家投资的17%。改革之后,国有资产在经济中的份额下降到5%左右,但其质量却大大提高了。邮政、林业、煤矿等长期亏损部门都实现了扭亏为盈,林业部门甚至在一年之内就将7000万元的亏损变成了5300万元的盈利。
 
  政府部门的首席执行官
 
  在看到国有企业公司化、私有化取得的巨大成功之后,新西兰工党政府趁热打铁,将企业经营的成功经验应用到政府部门的改革中来。
 
  1986年,新西兰总人口为330万,而为这330万人服务的公共服务部门雇员共有12.95万人,其中公务员8.85万,邮电局(银行和电信部门)的雇员4.1万。同时,在政府组织内部也存在着诸多矛盾:各部门目标不明确、不清晰;公务员职责混乱、责任不明;职能部门相互之间沟通不畅、效率低下等等。针对传统官僚制运作的种种瘤疾,新西兰工党政府顶住各方压力,下定决心改革公务员制度。
 
  1988年,《国家部门法》出台,开始对政府机构的这些弊端进行改革,改革者“主张在政府公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制”,即重建并压缩中央政府的服务机构;引入竞争,通过市场机制让私人部门承包公共服务;以绩效考核和测评的方式提高效率。
 
  新西兰这次政府组织形式和管理方式的变革,最大的变化莫过于在政府机构采取的“议行分离”制度,即政策建议与政策执行机构相分离,设立专门负责政策执行的机构,实现了政府“掌舵者”与“划桨者”的分离。
 
  大型政府部门被分散成一些独立的功能部门,各部门负责人不再直接介入部门管理,其主要的职责就是提出本部门的绩效目标,至于如何达到这些目标,则由作为部门最高管理者的首席执行官负责。
 
  首席执行官是新西兰公务员制度的一大特色,政府通过绩效协议聘用这些人员用于执掌具体事务,立法部门将聘用、解雇、薪金和工会谈判等权力从运行了75年的公务员制度转移到首席执行官手里, 这等于取消了公务员的制度。同时,在行政部门内部的改革中,结束了对部局官员的永久性雇佣,代之以5年以内的合同雇佣。
 
  这种上下级之间决策和执行分离的管理机制,精简了机构,强化了绩效责任,且将政府相当一部分的职能转移或下放给半官方或民间的机构。最终形成了“小政府,大社会”的架构,中央和地方政府都是“小而精”的建制,只负责提供交通、住房、供水、供电等公共服务,且只扮演政策统筹和调控角色,由微观管理转向宏观管理,由直接管理转向间接管理,真正成了超然于社会之上的公共管理者。
 
  到20世纪90年代中期,新西兰公务员人数比改革前减少了60%,地方行政当局的数目由700多个减少到73个,许多政府部门的人数甚至还不到100人,改变了以往人浮于事的情况。政府的财政赤字大幅下降,1994年开始出现盈余——这是许多年来破天荒的头一次。
 
  “最清廉七连冠”
 
  2012年全球清廉指数报告显示,新西兰再次蝉联第一,连续7年位居榜首。新西兰的“清廉”形象其实也可以追溯到30年前的改革。
 
  在注重产出和结果导向的影响之下,政府的管理从传统的过程管理转向绩效管理,并将这种绩效管理扩散至整个公共服务领域。
 
  新西兰绩效改革的激进程度,只有撒切尔夫人在英国推行的“下一步行动方案”可以与之相媲美。《公共财政法》就将绩效预算上升到了法律高度,其规定,议会的每笔拨款必须有明确的目的,并按部门向公众提供公共产品和公共服务所需的费用计算。同时,议会拨款没有预算外支出,更新资产必须首先从本部门的资金中支出,不够才能申请议会增加拨款。议会如此严格地监督政府预算的执行,不仅使政府使用纳税人的钱完全透明,还能全面考核政府部门预算执行的目标及绩效。
 
  不论是对公共服务提供方式的改革,还是对政府结构的变革,都折射出这种绩效管理的光芒。这样,在不增加政府支出的同时提高了效率,也使得政府部门必须将其支出细则公开,提高了财政的透明度。
 
  1992年以后,政府部门的财政开支减少了3%-4%。其中,1992年6月结束的财政年度中,310亿美元的预算中实际节约了约15亿美元,公共服务的质量得到了显著的改善,政府的资金和资产得到了更好的利用,地方政府的过度开支得到控制。
 
  从1984年到1994年,新西兰经济触底上扬。经济增长率从1991年的0.5%上升到1994年的6.3%,通货膨胀率到 1994年下降为1.8%。十年改革,在缓解政府的财政危机、信任危机和治理危机方面也发挥了重要作用,有效地提高了公共服务的质量,新西兰开创了政府治理的新面貌,行政效率和经济效率一度被认为达到了当时的世界最高水平,被一些观察家们视为“世界领袖”。
 
  我国目前正积极稳妥推进行政管理体制改革,毫无疑问,新西兰行政改革中的部分经验能带给我们理论思考和实践启迪,对于推动我国国企改革、规范行政审批、完善公务员制度等方面具有理论和实践上的参考价值。(支点杂志2013年8月刊)