核心提示：20世纪80年代中期，历经十年对国有企业、政府机构和公用财政管理大刀阔斧的整治和改革，扭转了“福利国家”新西兰的经济颓势，也使这个“骑在羊背上的国家” 又多了一个荣誉——“行政改革的典范”。
刘军（媒体人）
20世纪70年代末80年代初，与市场化的经济改革相呼应的行政改革运动席卷全球。这股始于欧美的改革之风吹进南太平洋上的一个岛国，让这个国土面积与日本大致相当的国家一时闻名世界，这个岛国便是新西兰。
新西兰行政改革，始于20世纪80年代中期，以长达十年之久，对国有企业、政府机构和公用财政管理等方面进行了大刀阔斧的整治，一扫本国行政机构膨大、经济低迷不景气的颓势，从而实现了经济增长率高于美国、通货膨胀率低于德国和法国、失业率低于荷兰的目标。
有人评论， 新西兰作为改革试验室和政策创新者，取得了多数改革的成功，“它对经济的管理、改革计划的激进性和内在一致性赢得了全世界的赞佩和关注” 。从此，这个“骑在羊背上的国家”又多了一个荣誉——“行政改革的典范”。
深化行政体制改革是我国深化改革的重要环节。吸收和借鉴新西兰行之有效的公共管理改革经验，取人之长、补己之短，有利于推进我国行政体制改革的步伐。
“福利国家”的危机
新西兰是西南太平洋的一个岛屿国家，面积26.8万平方公里，由两个主岛和若干小岛组成。一千多年以前，太平洋群岛的毛利人乘坐七条大独木舟扬帆渡海来到这里，把这片富饶的土地叫做“白云升起的地方”。1907年新西兰成为英国的自治领地，1947年获得完全独立成为主权国家。
三分之二适宜农牧的土地，加上温和的热带海洋性气候，带动了当地畜牧业的发展。新西兰人均拥有羊40只、牛3头，居世界第1位，是一个羊比人多的国度，也因此成为世界最大的肉及乳制品输出国，被称作“畜牧之国”、“牧羊之国”。
凭借畜牧业优势，以农牧业产品为原料的出口值将近占新西兰总出口值的一半。作为英联邦的重要成员，新西兰在当时有几乎一半的贸易收入都来自于这个“独占性”的贸易伙伴。在战后50-60年代，新西兰对外经济迅速发展，人均国民生产总值一度名列世界第三，仅次于瑞士和美国，成为发达国家之一。
新西兰最令世界瞩目的不仅仅在于其发达的畜牧业，还在于完善的福利制度。有人说，新西兰人的“生老病死全被国家包了”，这一点都不夸张。二战结束以来，新西兰政府推行“高开支、高福利”政策，全面垄断公共服务供给，这种“全面福利型国家”的状态，保证了新西兰战后很长一段时间内经济的快速发展和社会的稳定。绝大多数新西兰人也顺理成章地接受一切福利待遇，以为这是他们生来就有的权利。
好景不长，20世纪70年代以后，新西兰经济急转直下。先是1973年和1974年两次石油危机带来的价格剧升对其经济造成巨大压力，继而英国1973年加入了欧洲经济共同体，使外向型的新西兰经济失去了传统的农牧产品出口市场，其他国家的贸易限制令其出口雪上加霜。
在国内，新西兰同样迎来了传统“高开支”福利制度危机，失业率攀升，政府财政入不敷出，财政赤字扶摇直上。
外部环境的变迁以及内部危机的双重压力，使得新西兰的人均GDP从20世纪50年代的世界第3跌至1984年的第21位，失业率也从60、70年代的近乎零攀升到5. 4%，对外债务比1974年增加了18倍，国家预算超过国内生产总值的40%。1975-1985年经济平均增长率下降为1.79%，成为工业化国家中增长最慢的一个。
半个世纪以来，新西兰人都寄希望于政府提供良好的教育、广泛的保障系统，希望政府重视工业发展水平和农产品出口市场，来保障他们的福利水平。然而，70年代的高通货膨胀和高失业率的困扰，迫使新西兰人不得不放弃这些想法，重新规划他们的经济发展模式。
国企改革首当其冲
英国加入欧洲共同体让依赖出口的新西兰经济遭受重创，不过，此时的大英帝国也得了一场“难以治愈的英国病”。直到1979年撒切尔夫人上台后，带领英国保守党政府进行了一场西欧最激进的私有化改革，才让英国再度崛起。
撒切尔夫人领导的这场创造“英国奇迹”的改革运动，可以说是全球性行政改革的先驱，不仅席卷全英，还波及全球，这自然对同为英联邦成员的新西兰产生了积极的示范效应。
1984年，由戴维·朗伊领导的新西兰工党政府上台，发现国家经济状况糟糕至极，于是开始在公共部门进行“激进的重组”，首当其冲的便是国有企业改革。
改革之前，新西兰政府对国有企业实行的是中央集权管理，参与了60％的国民经济活动，几乎所有大型投资项目均由政府出资，包括国内一些最大的银行、最大的汽车保险（放心保）公司、整个电信产业等，大量的公共补贴、高额关税和进口控制措施保护着新西兰的国内企业，市场受到大量管制。
在新西兰经济迅速发展的50、60年代，国有企业除少数工业部门，如制造业、加工业追求商业盈利外，其他国有企业部门，几乎都靠政府补贴过日子。由于政府运作的企业管理水平欠佳、生产效率低下以及投资决策质量不高，改革前的20年中，政府向这些领域共投资50亿新元，却对财政毫无补益。
70年代后，新西兰经济急剧衰退，国家财政负担日益加重，政府净债务占GDP的比例由1976年的9%上升到1985年的41%。政企不分的弊端渐渐暴露出来，不少企业陷入困境之中。
把公共事业机构分离出来
当原有的国家干预福利社会的道路走不下去的时候，新西兰政府选择“放松管制、退出介入”。国有企业改革是新西兰十年经济整顿的一个重要组成部分，也是新西兰政府最艰难的一步改革，其基本上遵循的是“先公司化，后私有化”的思路。
1986年，工党政府对政府机构开始了大刀阔斧的改革，出台了国有企业公司化、私有化改革的《国有企业法》，把一些政府公共事业机构从政府中分离出来，组成国有持股公司。这些公司以赢利为目的，不再享有各种保护和特权，按私人企业的经营原则在市场上公平竞争。
《国有企业法》规定，财政部和国有企业部是国有企业的法定持股人，企业由这两个部共同任命的董事会负责。企业的具体经营管理则由董事会任命的总经理承担，政府不干预企业的事务。
国有企业每年除了同私营企业一样照章纳税外，还要向股东即政府交纳股息。企业自行负责资本的再投入和产出，政府不给予任何担保或信贷支持。如果企业由于经营管理不善出现严重亏损，政府可以将其关闭或出售给私人，政府不对企业的债务承担义务。
虽然公司化的国企以赢利为目的，但《国有企业法》规定，国企要承担一定的社会责任，这一点决定了其不同于一般商业机构的性质。例如，新西兰航空管理公司把大量的赢利用于更新设备，向用户提供优质服务，缩短了飞行时间，从而使各家航空公司节省大量的费用。同时，它在赢利连续增加的情况下，不断降低收费，用利润补贴用户。
1987年4月，有“再造之父”之称的新西兰财政部长罗格·道格拉斯力排万难，在原有的5家国有企业的基础上，又改造了9家国有企业，涉及铁路、电力、林业、邮政、电讯和银行等关键经济领域。
公司化改革将私营部门的管理方法及竞争机制引入到国有企业之中，使其获得了活力，提高了效率，也带来了惊人的成效。五年后，国有企业收入增加了15%，利润翻了4倍。仅以首批改革的煤炭公司、电力公司、林业公司、邮政公司、铁路公司和电讯公司为例，1987年这六家公司初建时，共有职工6.6万多人，几乎没有任何赢利。而三年之后，职工总数减少到4万人，而总利润却达到了19亿多新元。
国有企业商业化模式，扩大了企业的自主经营权，使企业变成了精干的高效率的机构或经济实体。
私企能办的就让私企办
财政困难是新西兰行政改革的主要动因。预算赤字、收支赤字和结构性失衡使新西兰面临严重的财政危机，在国有企业公司化之后，私有化改革成为重点，新西兰政府坚持“凡是私人企业能够办成的事情，就让国有企业退出来”。
回顾历史，私有化的概念已经出现很长一段时间。在古希腊，政府几乎将所有资产以合约的形式签给私人业主。在现代，西方国家所讲的私有化，并不仅仅是将全部资产出售给私人这么简单，私有化的形式包括国企引入私人企业管理机制、实行国家控股并向社会发行股票、国有资产由私人承包并经营等等。
新西兰的私有化改造，是将一部分国有企业，其中既有盈利的企业，又有亏损的企业，通过发行股票向全社会出售。在选定投标者时，一般通过拍卖方式，卖给出价最高的投标人，而不是只单纯出售国有企业股票。
第一个部分私有化的国有企业是新西兰银行，1987年将其两亿新股的一半卖给了布赖尔利投资公司，另一半公开出售给公众。第一个完全私有化的企业是新西兰钢铁公司，其中89%的股份卖给了Equiticorp公司，但这家公司没多久就破产了。
截至1994年底，新西兰政府先后向私人出售了铁路公司、电讯公司、航空公司、新西兰银行和国家保险公司等20多家国有企业，总价值达130亿新元。购买者大多是美、英、加、澳等国的公司。私有化所得到的资金大部分用于偿还政府所欠的公共债务。
私有化减轻了政府的债务负担，也使公司的经营状况得到了改善，提高了经济效益。改革前，国有资产增加值占GDP的12％，投资占国家投资的17％。改革之后，国有资产在经济中的份额下降到5％左右，但其质量却大大提高了。邮政、林业、煤矿等长期亏损部门都实现了扭亏为盈，林业部门甚至在一年之内就将7000万元的亏损变成了5300万元的盈利。
政府部门的首席执行官
在看到国有企业公司化、私有化取得的巨大成功之后，新西兰工党政府趁热打铁，将企业经营的成功经验应用到政府部门的改革中来。
1986年，新西兰总人口为330万，而为这330万人服务的公共服务部门雇员共有12.95万人，其中公务员8.85万，邮电局（银行和电信部门）的雇员4.1万。同时，在政府组织内部也存在着诸多矛盾：各部门目标不明确、不清晰；公务员职责混乱、责任不明；职能部门相互之间沟通不畅、效率低下等等。针对传统官僚制运作的种种瘤疾，新西兰工党政府顶住各方压力，下定决心改革公务员制度。
1988年，《国家部门法》出台，开始对政府机构的这些弊端进行改革，改革者“主张在政府公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制”，即重建并压缩中央政府的服务机构；引入竞争，通过市场机制让私人部门承包公共服务；以绩效考核和测评的方式提高效率。
新西兰这次政府组织形式和管理方式的变革，最大的变化莫过于在政府机构采取的“议行分离”制度，即政策建议与政策执行机构相分离，设立专门负责政策执行的机构，实现了政府“掌舵者”与“划桨者”的分离。
大型政府部门被分散成一些独立的功能部门，各部门负责人不再直接介入部门管理，其主要的职责就是提出本部门的绩效目标，至于如何达到这些目标，则由作为部门最高管理者的首席执行官负责。
首席执行官是新西兰公务员制度的一大特色，政府通过绩效协议聘用这些人员用于执掌具体事务，立法部门将聘用、解雇、薪金和工会谈判等权力从运行了75年的公务员制度转移到首席执行官手里， 这等于取消了公务员的制度。同时，在行政部门内部的改革中，结束了对部局官员的永久性雇佣，代之以5年以内的合同雇佣。
这种上下级之间决策和执行分离的管理机制，精简了机构，强化了绩效责任，且将政府相当一部分的职能转移或下放给半官方或民间的机构。最终形成了“小政府，大社会”的架构，中央和地方政府都是“小而精”的建制，只负责提供交通、住房、供水、供电等公共服务，且只扮演政策统筹和调控角色，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，真正成了超然于社会之上的公共管理者。
到20世纪90年代中期，新西兰公务员人数比改革前减少了60％，地方行政当局的数目由700多个减少到73个，许多政府部门的人数甚至还不到100人，改变了以往人浮于事的情况。政府的财政赤字大幅下降，1994年开始出现盈余——这是许多年来破天荒的头一次。
“最清廉七连冠”
2012年全球清廉指数报告显示，新西兰再次蝉联第一，连续7年位居榜首。新西兰的“清廉”形象其实也可以追溯到30年前的改革。
在注重产出和结果导向的影响之下，政府的管理从传统的过程管理转向绩效管理，并将这种绩效管理扩散至整个公共服务领域。
新西兰绩效改革的激进程度，只有撒切尔夫人在英国推行的“下一步行动方案”可以与之相媲美。《公共财政法》就将绩效预算上升到了法律高度，其规定，议会的每笔拨款必须有明确的目的，并按部门向公众提供公共产品和公共服务所需的费用计算。同时，议会拨款没有预算外支出，更新资产必须首先从本部门的资金中支出，不够才能申请议会增加拨款。议会如此严格地监督政府预算的执行，不仅使政府使用纳税人的钱完全透明，还能全面考核政府部门预算执行的目标及绩效。
不论是对公共服务提供方式的改革，还是对政府结构的变革，都折射出这种绩效管理的光芒。这样，在不增加政府支出的同时提高了效率，也使得政府部门必须将其支出细则公开，提高了财政的透明度。
1992年以后，政府部门的财政开支减少了3%-4%。其中，1992年6月结束的财政年度中，310亿美元的预算中实际节约了约15亿美元，公共服务的质量得到了显著的改善，政府的资金和资产得到了更好的利用，地方政府的过度开支得到控制。
从1984年到1994年，新西兰经济触底上扬。经济增长率从1991年的0.5％上升到1994年的6.3％，通货膨胀率到 1994年下降为1.8％。十年改革，在缓解政府的财政危机、信任危机和治理危机方面也发挥了重要作用，有效地提高了公共服务的质量，新西兰开创了政府治理的新面貌，行政效率和经济效率一度被认为达到了当时的世界最高水平，被一些观察家们视为“世界领袖”。
我国目前正积极稳妥推进行政管理体制改革，毫无疑问，新西兰行政改革中的部分经验能带给我们理论思考和实践启迪，对于推动我国国企改革、规范行政审批、完善公务员制度等方面具有理论和实践上的参考价值。(支点杂志2013年8月刊)